Investment Advisory
17.05.2021
Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza italiano
Il Governo Draghi ha tracciato la strada per cogliere “l’opportunità imperdibile di sviluppo, investimenti e riforme” che il programma Next Generation EU (NGEU) rappresenta per il nostro Paese. La fase di implementazione sarà cruciale.
Il 30 aprile il Governo italiano ha trasmesso alla Commissione Europea il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), un pacchetto di investimenti e riforme strutturato secondo le indicazioni del programma Next Generation EU, l'ambiziosa risposta comune dell'Unione Europea alla crisi pandemica. Citando le parole di Mario Draghi, si tratta “di un intervento epocale", che intende riparare i danni economici e sociali prodotti dalla pandemia, contribuire a risolvere le debolezze strutturali dell'economia italiana e accompagnare il nostro Paese su un percorso di transizione ecologica e ambientale.
La portata delle somme stanziate è senza dubbio rilevante: il Piano prevede investimenti per 222,1 miliardi di euro, 191,5 finanziati attraverso il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (divisi in 68,9 miliardi di sovvenzioni e 122,6 di prestiti, da impiegare nel periodo 2021-2026) e 30,6 mediante un Fondo complementare istituito con lo scostamento pluriennale di bilancio approvato a metà aprile. A queste risorse si aggiungono i mezzi resi disponibili da altri programmi europei (inclusi i 13 miliardi del REACT-EU, che saranno spesi nel triennio 2021-2023), il che ha permesso di programmare spese per complessivi 235,1 miliardi di euro (oltre il 13% del PIL italiano nel 2019).
Il Piano, frutto di un confronto intenso con il Parlamento e la Commissione Europea, si articola in sei missioni:
- Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura (49,2 miliardi di euro). L'obiettivo è promuovere la trasformazione digitale del Paese, sostenere l'innovazione del sistema produttivo e investire in due settori chiave, turismo e cultura. Sono previsti interventi per assicurare la fornitura di banda ultra-larga e connessioni veloci in tutto il territorio nazionale, incentivare l'adozione di tecnologie innovative nel settore privato e rafforzare le infrastrutture digitali della pubblica amministrazione.
- Rivoluzione verde e transizione ecologica (68,6 miliardi). La finalità è migliorare la sostenibilità e la resilienza del sistema economico assicurando una transizione ambientale equa e inclusiva. Vengono stanziate risorse per potenziare l'economia circolare e la gestione dei rifiuti, rinnovare il trasporto pubblico locale e incrementare l'efficienza energetica di edifici privati e pubblici; in programma anche importanti investimenti nel campo delle fonti energetiche rinnovabili, nella filiera dell'idrogeno e nei servizi idrici.
- Infrastrutture per una mobilità sostenibile (31,4 miliardi). L'obiettivo primario è lo sviluppo razionale di un'infrastruttura di trasporto moderna, sostenibile ed estesa a tutto il territorio nazionale; fra i progetti finanziati lo sviluppo dell'alta velocità sulla rete ferroviaria, soprattutto al Centro-Sud.
- Istruzione e ricerca (31,9 miliardi). Lo scopo è rafforzare il sistema educativo, le competenze tecniche e digitali, la ricerca e il trasferimento tecnologico.
- Inclusione e coesione (22,4 miliardi). Si punta a facilitare la partecipazione al mercato del lavoro, anche attraverso la formazione, potenziare le politiche attive del lavoro e favorire l'inclusione sociale.
- Salute (18,5 miliardi). Fra le finalità, rafforzare la prevenzione e i servizi sanitari (anche con l'assistenza domiciliare e la telemedicina), modernizzare e digitalizzare il sistema sanitario e garantire equità di accesso alle cure.
Allocazione delle risorse del PNRR per missioni
Fonte: elaborazione ANIMA su dati MEF.
Nel complesso, il 40% delle risorse saranno dedicate alla lotta al cambiamento climatico, il 27% agli investimenti per la digitalizzazione e più del 10% alla coesione sociale. Il pilastro della transizione verde discende direttamente dallo European Green Deal e dal doppio obiettivo dell'UE di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050 e ridurre le emissioni di gas serra del 55% entro il 2030 (rispetto allo scenario del 1990). La trasformazione digitale, invece, rappresenta un'area d'intervento particolarmente critica per l'Italia, che occupa il ventiquattresimo posto fra i 27 stati membri dell'UE nella classifica stilata in base all'Indice di Digitalizzazione dell'Economia e della Società (Indice DESI).
Per quanto riguarda la tipologia di spesa finanziata, il 61,8% dei fondi saranno impiegati per investimenti, il 18,7% per incentivi al settore privato, 12,2% per spese correnti, 5% per trasferimenti alle famiglie e 2,4% per le imprese (riduzione di contributi sociali a carico dei datori di lavoro).
Come espressamente previsto dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, il Piano prevede anche un ambizioso programma di riforme, finalizzato a facilitarne l'attuazione e amplificarne i benefici.
Si tratta dell'area di intervento su cui più si sono concentrati gli sforzi del Governo Draghi: la mancanza di dettagli su questo tema, infatti, è stata considerata una grave carenza della versione inziale del Piano presentata dal Governo Conte e aveva sollevato non poche obiezioni a Bruxelles.
In particolare, sono previste tre tipologie di azioni:
- le riforme orizzontali, o di contesto, consistono in innovazioni strutturali dell'ordinamento, di interesse traversale a tutte le missioni e finalizzate a migliorare l'equità, l'efficienza e la competitività del paese. Rientrano in questa categoria la riforma della Pubblica Amministrazione e quella del sistema giudiziario;
- le riforme abilitanti sono interventi funzionali a garantire l'attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche. Comprendono misure di semplificazione e razionalizzazione della legislazione e provvedimenti per la promozione della concorrenza;
- le riforme settoriali, infine, mirano a introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti in ambiti settoriali specifici.
In risposta alle sollecitazioni della Commissione Europea, per ogni intervento sono stati indicati con precisione i tempi di attuazione; ne emerge un percorso a tappe serrate, già nel brevissimo termine (la stampa ha parlato di “cronoprogramma"): entro fine maggio dovrà essere varato un decreto legge per le semplificazioni in materia ambientale, urbanistica e di gestione dei contratti pubblici; a giugno sarà presentato in Parlamento un disegno di legge per la revisione delle norme anti-corruzione; a luglio sarà il turno della legge annuale per lo sviluppo del mercato e della concorrenza e a settembre quello delle procedure che regolano gli incentivi per il Mezzogiorno. Le riforme del processo penale, civile e della giustizia tributaria saranno definite mediante leggi delega entro dicembre 2021 e i decreti attuativi saranno emanati nel 2022. Le numerose azioni finalizzate a efficientare la PA, infine, saranno avviate già nei prossimi mesi e proseguiranno per tutta la durata del programma.
Per quanto riguarda la governance, il Presidente del Consiglio avrà la cabina di regia mentre il Ministero dell'economia dovrà supervisionare l'attuazione del Piano e gestire i rapporti con la Commissione Europea. La responsabilità di realizzare investimenti e riforme entro i tempi concordati competerà ai ministeri e alle amministrazioni locali, che potranno essere supportati da apposite task force.
Il PNRR dedica un'ampia sezione alla valutazione dell'impatto macroeconomico degli interventi, che è stata effettuata ipotizzando un utilizzo integrale delle risorse stanziate entro il 2026 e il finanziamento di investimenti pubblici ad alta efficienza (ovvero, con ricadute elevate in termini di crescita potenziale). Sotto queste condizioni, il PIL crescerebbe in modo uniforme nei prossimi anni, raggiungendo nel 2026 un livello superiore del 3,6% rispetto allo scenario base. A questo risultato concorrono sia l'effetto di domanda di breve termine derivante dall'aumento della spesa pubblica, sia la crescita del PIL potenziale nel medio termine, connessa all'aumento dello stock di capitale pubblico e all'implementazione delle riforme strutturali (si assume che il tasso di crescita potenziale dell'economia italiana possa salire da 0,6% a 1,4%, con un contributo di 0,5% dai maggiori investimenti e di 0,3% dalle riforme).
Gran parte degli analisti considera queste stime ottimistiche, e ipotizza un aumento del PIL nel 2026 di circa il 2,5% rispetto allo scenario base. Lo stesso Governo ha identificato due scenari alternativi, che vedono i fondi impiegati per investimenti tradizionali oppure a bassa efficienza: in questi casi, la crescita addizionale del PIL nel 2026 si attesterebbe rispettivamente a 2,7% e 1,8%. Il grado di incertezza su questi numeri è elevato: l'articolazione temporale della spesa non è nota e mancano molti dettagli tecnici sui piani di spesa e sulle riforme settoriali.
Ovviamente, la fase di implementazione sarà cruciale. I rischi non mancano: il livello di dispersione degli interventi è molto ampio (si tratta di 162 investimenti, con una dimensione media dei progetti di 1,3 miliardi di euro); il ruolo delle amministrazioni locali sarà decisivo (mobiliteranno fondi per 87 miliardi di euro) e i progressi sul fronte delle riforme strutturali potrebbero essere difficili, trattandosi di questioni politicamente spinose. La stessa durata del Governo Draghi è incerta, considerando il carattere eterogeno della maggioranza che lo supporta. Tuttavia, il fatto che l'esborso dei fondi da parte della Commissione Europea sia scadenzato su base temporale (ogni sei mesi) e vincolato al raggiungimento di target precisi in termini di azioni da intraprendere rappresenta senz'altro un incentivo a rispettare gli impegni assunti.
Se l'implementazione avrà successo, il miglioramento delle prospettive per l'economia e gli asset finanziari domestici sarà sostanziale: come ha dichiarato Draghi, “NGEU rappresenta l'occasione per riprendere un percorso di crescita economica sostenibile e duraturo, rimuovendo gli ostacoli che hanno bloccato la crescita italiana negli ultimi decenni".
