Al termine di una lunga e intensa negoziazione, il Consiglio Europeo del 21 luglio ha raggiunto un accordo sul Recovery Fund, basato sulla proposta della Commissione Europea dello scorso 27 maggio. Di seguito proponiamo alcune riflessioni in forma di Q&A al fine di illustrare gli aspetti salienti dell'accordo raggiunto.
Perché è stato creato il Recovery Fund e come è strutturato?
Le implicazioni economiche e sociali della pandemia di COVID-19 hanno spinto l'UE ad adottare misure eccezionali a sostegno della ripresa. Il pacchetto fiscale varato comprende un Recovery Fund (chiamato "Next Generation EU") associato ad un Quadro Finanziario Pluriennale da 1.074 miliardi di euro (il bilancio a lungo termine, 7 anni, dell'UE).
Il Recovery Fund ammonterà a 750 miliardi di euro, di cui 390 miliardi in sovvenzioni e 360 miliardi in prestiti agli stati membri. Rispetto alla proposta della Commissione sono calate le sovvenzioni (originariamente 500 miliardi) a favore dei prestiti e le risorse sono state concentrate nella Recovery e Resilience Facility (passata da 560 della proposta a 672,5 miliardi). Si è ottenuto così il consenso dei paesi Frugal Four, che chiedevano meno sovvenzioni e più controllo sulle spese dei paesi (possibile all'interno della Recovery e Resilience Facility).
Come viene finanziato il fondo ed entro quando verrà rimborsato?
Il fondo sarà interamente finanziato tramite l'emissione di obbligazioni (che avverrà tra il 2021 e il 2023) da parte della Commissione Europea. I titoli avranno diverse scadenze e la massima possibile è fissata al 31 dicembre 2058, termine ultimo per rimborsare tutto il debito. La Commissione potrà emettere anche oltre il 2026 per rifinanziare le obbligazioni in scadenza.
Quali risorse verranno utilizzate per i rimborsi?
I versamenti degli stati membri al bilancio dell'UE concorreranno al pagamento dei rimborsi. Il contributo standard è pari all'1,4% del PIL e la Commissione avrà la facoltà di chiedere un versamento extra dello 0,6%. Si cercherà comunque di evitare questa opzione attraverso una appropriata gestione finanziaria e l'utilizzo di risorse reperibili tramite imposte.
Su questo tema, una novità per l'UE, ci sono stati alcuni progressi: verrà introdotta una tassa sui rifiuti di plastica non riciclati, con decorrenza 1° gennaio 2021; si lavorerà ad una Carbon Tax (che graverebbe sulle importazioni inquinanti, ovvero realizzate in paesi privi di una regolamentazione ambientale come quella europea) e ad una Digital Tax (applicabile ai servizi digitali offerti sul territorio europeo). È stabilito che tutte le entrate fiscali saranno utilizzate per il rimborso del debito.
Che rating avranno le emissioni dell'Unione Europea? Ci sarà mutualizzazione del debito?
L'UE ha già emesso obbligazioni in passato, ad esempio per finanziare i piani di aiuto per Irlanda e Portogallo durante la crisi del debito del 2011. Il rating assegnato è AAA e ragionevolmente sarà applicato anche al nuovo debito. I bond emessi non avranno la cosiddetta cross default clause, una clausola che renderebbe i paesi dell'UE garanti dell'intero debito in maniera solidale. La solvibilità (e il rating) dell'UE poggia quindi solo sui contributi degli stati al bilancio e sulle nuove tasse europee. I rischi comunque appaiono limitati alla luce dei tempi lunghi per i rimborsi e della volontà politica dell'UE di attuare una crescente integrazione fiscale.
Come verranno distribuite le risorse ai Paesi?
I fondi saranno assegnati tra il 2021 e il 2023 ed anche l'erogazione (possibile fine al 2026) sarà concentrata nei primi anni per consentire un adeguato stimolo fiscale: il 70% delle sovvenzioni sarà distribuito nel biennio 2021-2022, mentre il restante 30% nel 2023. Il supporto maggiore sarà offerto alle economie più fragili e più colpite dalla pandemia: per le erogazioni del primo periodo verranno considerati popolazione, reddito pro-capite e tasso di disoccupazione medio nel periodo 2015-2019; per il 2023, la perdita di PIL registrata nel periodo 2020-21 sostituirà la variabile disoccupazione. Relativamente ai prestiti, il volume massimo non supererà il 6,8% del PIL di ogni stato membro.
Chi saranno i principali beneficiari delle sovvenzioni?
Italia e Spagna, i maggiori beneficiari, riceveranno rispettivamente circa 77 miliardi di euro e 73 miliardi, ovvero il 4,3% e il 5,5% del PIL nominale nel 2019 (che diventano il 5% e il 6,5% ipotizzando un calo del PIL del 10% nel 2020). Altri importanti beneficiari sono Francia (45 miliardi), Polonia (30 miliardi), Germania (27 miliardi), Grecia (22,6 miliardi), Romania (19 miliardi) e Portogallo (17 miliardi).
Se si ipotizza che i versamenti necessari al rimborso del debito contratto dalla Commissione saranno proporzionali al PIL, un gruppo di Paesi pagherà più di quanto ricevuto (in particolare Germania, Francia e Olanda), coerentemente con la logica redistributiva delle sovvenzioni. È ragionevole, tuttavia, che tutti i paesi avranno vantaggi, anche i contributori netti:
- i rimborsi saranno dilazionati in più di trent'anni e comunque nei limiti della contribuzione al bilancio EU;
- la creazione di un'imposizione fiscale europea alleggerirebbe il fardello degli stati;
- le sovvenzioni finanzieranno riforme e investimenti in grado auspicabilmente di aumentare la crescita potenziale dei paesi e con essa le risorse da destinare al bilancio europeo.
Qual è la governance del Recovery Fund? Quali sono i meccanismi di controllo?
Per accedere alle risorse i paesi prepareranno un Piano Nazionale per la Ripresa, contenente il programma di riforme e investimenti per il periodo 2021-2023. In caso di valutazione positiva della Commissione (che ha due mesi di tempo per esprimersi), il piano è sottoposto al Consiglio Europeo per l'approvazione, che avviene a maggioranza qualificata entro quattro settimane (55% degli stati membri rappresentanti il 65% della popolazione EU).
Il Comitato Economico e Finanziario (costituito dai rappresentanti dei ministri delle finanze) è incaricato dalla Commissione di verificare la coerenza tra spese effettuate dagli stati e impegni presi nel piano nazionale. Nel caso in cui uno stato membro ravveda incongruenze, può richiedere in via eccezionale una valutazione del Consiglio Europeo, cha ha tre mesi di tempo per esprimersi.
Per quanto complessa, la governance appare abbastanza efficiente ed il controllo di Bruxelles, fortemente voluto dall'Olanda, pur limitando l'autonomia dei paesi, dovrebbe garantire un miglior impiego delle risorse.
Un accordo sul legame tra rispetto dei principi democratici ed erogazione dei fondi non è stato possibile per l'opposizione di Ungheria e Polonia. La questione sarà affrontata dalla Commissione, ma il raggiungimento di una soluzione condivisa appare complicato.
Con l'accordo del Consiglio Europeo, il Recovery Fund è già definitivamente approvato?
No, sono necessari altri due passaggi. Il primo è l'approvazione dei singoli parlamenti nazionali, che al netto di inevitabili polemiche politiche non dovrebbe riservare sorprese. Il secondo è l'approvazione del Parlamento Europeo: il voto è atteso in autunno e, sebbene il parlamento abbia chiesto chiarimenti su alcuni punti dell'accordo, è improbabile che si assuma la responsabilità di far saltare un'intesa così difficilmente raggiunta.
